提要
中國電力體制變革已歷經(jīng)60年，僅國家層面電力管理機(jī)構(gòu)就變遷了十多次，不可謂改革路漫漫兮!時事變遷，電力改革隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治改革的深入又到了一個能否越過去“坎”的時候了。本文試圖通過回顧電力改革歷程，啟迪我們深思，進(jìn)而掃除障礙，攻堅克難，把中國電力改革和水電建設(shè)繼續(xù)推向前進(jìn)!
我自從步入電力系統(tǒng)工作迄今已歷46年。在這既漫長且短暫的經(jīng)歷中，有幸親自參與并經(jīng)歷了電力體制變遷的成功與苦寒。
一、國家層面電力管理機(jī)構(gòu)的變遷。
解放后，電力機(jī)構(gòu)曾經(jīng)歷了燃料工業(yè)部(1949-1955年)、電力工業(yè)部(1955-1958年)、水利電力部(1958-1966年)、水利電力部軍管會(1966-1975年)、恢復(fù)水利電力部(1975-1979年)、第二次成立電力工業(yè)部(1979-1982年)、第三次成立水利電力部(1982-1988年)、能源部(1988-1993年)、第三次成立電力工業(yè)部(1993-1997年)、電力工業(yè)部國家電力公司(1997-2002年)、國家電力監(jiān)管委員會(2002-)國家電力公司(網(wǎng)廠分開)分拆為五家發(fā)電集團(tuán)、四家輔業(yè)集團(tuán)等十一次重大分、合變遷。(如圖示)
60多年來，中國電力體制的變革，大體可分為四個階段，第一階段從1949年到1978年，電力工業(yè)管理實行政企合一、垂直壟斷的管理體制;第二階段，從1978年到1997年，電力工業(yè)對政企分開、市場化管理體制進(jìn)行了探索;第三階段自1997年到2002年，逐步實行政企分開、市場化管理的新體制;第四階段2002年至今廠網(wǎng)分開在發(fā)電側(cè)引入競爭。
(一)計劃經(jīng)濟(jì)時期的管理體制(1949-1978年)
在這30年中，中國的電力工業(yè)經(jīng)歷了燃料工業(yè)部、電力工業(yè)部和水利電力部三個時期，在燃料工業(yè)部和電力工業(yè)部時期，對全國電力工業(yè)實行集中管理的體制。進(jìn)入水利電力部時期，經(jīng)歷了兩次分散、兩次集中管理，但是始終未擺脫“分亂”、“收危”的怪圈。
1、燃料工業(yè)部時期(1949-1955年)
1949年10月中華人民共和國成立，在中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，組建了燃料工業(yè)部，對全國煤炭工業(yè)、石油工業(yè)和電力工業(yè)實行統(tǒng)一管理。當(dāng)時電力工業(yè)方面直接領(lǐng)導(dǎo)的僅有華北電業(yè)公司及其所屬的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家莊電燈公司和太原電力公司，其他各地的電力工業(yè)均由各地軍事管制委員會領(lǐng)導(dǎo)和管理。
在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，自1949年至1952年逐步將各地軍事管制委員會領(lǐng)導(dǎo)和管理的電力單位集中到燃料工業(yè)部管理。1950年燃料工業(yè)部為管理電力工業(yè)，專門成立了電業(yè)管理總局，負(fù)責(zé)火電廠和輸變電工程建設(shè)，發(fā)電、輸電、配電、售電的全部生產(chǎn)運(yùn)營;為發(fā)展水電，成立了水力發(fā)電工程局。先后組建了東北、華北、華東、中南、西南和西北六個大區(qū)電業(yè)管理局，歸電業(yè)管理總局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業(yè)管理體系。
2、電力工業(yè)部時期(1955年-1958年)1955年7月，第一屆第二次全國人民代表大會通過決議，撤銷燃料工業(yè)部，設(shè)立煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部和石油工業(yè)部。電力工業(yè)部成立后，繼承了燃料工業(yè)部對全國電力工業(yè)的管理職能，為加強(qiáng)專業(yè)管理，相繼成立了電力設(shè)計局、基建工程管理局，并將水力發(fā)電工程局改為水力發(fā)電建設(shè)總局，分別管理火電和輸變電工程設(shè)計、火電和輸變電工程施工、水電勘測設(shè)計和施工。水電廠的運(yùn)行管理和輸變電的運(yùn)行統(tǒng)一由各電業(yè)局負(fù)責(zé)。與此同時，撤銷了電業(yè)管理總局和六大區(qū)電業(yè)管理局，各省(市、自治區(qū))的電力工業(yè)均由電力工業(yè)部直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，這是由部直接領(lǐng)導(dǎo)省(市、自治區(qū))電力工業(yè)惟一的一個時期。從1956年開始逐步調(diào)整和充實了省(市、自治區(qū))電業(yè)工作的管理機(jī)構(gòu)，從而形成中央和地方領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合、以中央領(lǐng)導(dǎo)為主的電力工業(yè)管理體制。
3、水利電力部時期(1958-1966年)1958年初黨中央召開的南寧會議上，決定在電力工業(yè)建設(shè)中實行“水主火輔”的長期建設(shè)方針，為加快水電建設(shè)，決定水利部和電力工業(yè)部合并。1958年2月第二屆五次全國人民代表大會通過決議，將水利部和電力工業(yè)部合并成立水利電力部。1958年3月水利電力部正式成立后，將電力工業(yè)企業(yè)全部下放給各省(市、自治區(qū))獨(dú)立的工業(yè)體系，各省(市、自治區(qū))仍然實行垂直壟斷的電力工業(yè)管理體制。當(dāng)時的水利電力部只負(fù)責(zé)管理已形成跨省(市、自治區(qū))電網(wǎng)的京津唐電網(wǎng)和遼寧、吉林電網(wǎng)。這種電力工業(yè)管理體制實施三年后，發(fā)現(xiàn)分省的電力工業(yè)管理體制影響了電力工業(yè)的統(tǒng)一性和安全性，也影響了電力工業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺電局面。1961年重新將電力工業(yè)管理權(quán)力上收，實行以中央管理為主的體制，經(jīng)過從1961年到1965年先后成立了由水利電力部管理的東北、華東、中原、西北四個跨省電業(yè)管理局，還成立了山西、內(nèi)蒙、廣東、四川、貴州、云南、邯峰安等省(市、自治區(qū))電業(yè)管理局、電業(yè)局，并將北京電業(yè)管理局更名為北京電力公司，進(jìn)行“托拉斯”管理模式試點。這個時期的特點是由集中走向分散，又回到集中管理，這時已經(jīng)形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網(wǎng)的管理體系。
4、“文化大革命”時期(1966年-1978年)1966年“文化大革命”開始，1967年7月水利電力部實行軍管，所有管理工作由軍管會的生產(chǎn)、后勤、政工三大組管理，又一次把電力工業(yè)管理權(quán)下放給地方政府，當(dāng)時將中原電業(yè)管理局下放河南省革委會管理：東北電網(wǎng)歸沈陽軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo);徐州電網(wǎng)歸江蘇省革委會領(lǐng)導(dǎo);華東電網(wǎng)歸上海市革委會領(lǐng)導(dǎo);北京電力公司停止“托拉斯”試點，恢復(fù)北京電業(yè)管理局建制。1970年4月，水利電力部結(jié)束軍管，由水利電力部革委會領(lǐng)導(dǎo)，革委會決定撤銷西北電業(yè)管理局，將西北各省(區(qū))的電力工業(yè)下放各省(區(qū))領(lǐng)導(dǎo)，同時將廣東省電業(yè)管理局和四川省電業(yè)管理局下放給廣東省和四川省革委會管理。1975年撤銷水利電力部革委會，恢復(fù)了水利電力部的建制。
1975年恢復(fù)水利電力部建制后，同年7月25日國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加快發(fā)展電力工業(yè)的通知》，除要求加快電力建設(shè)、嚴(yán)格執(zhí)行計劃用電和節(jié)約用電外，明確提出要加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)一管理。跨省電網(wǎng)必須實行以水電部領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。1975年10月17日國務(wù)院批準(zhǔn)了《跨省電網(wǎng)管理辦法》，重申跨省電網(wǎng)的統(tǒng)一管理體制，水利電力部上收了東北、北京和華東電業(yè)管理局及四川省電力工業(yè)局。這是中華人民共和國成立以來的第二次下放和第三次上收管理權(quán)，但這次上收只上收了跨省電網(wǎng)和跨省電網(wǎng)所屬的各省(市、自治區(qū))的管理權(quán)，不如60年代那樣徹底。從此我國電力工業(yè)管理體制又走上了中央管理為主，大區(qū)電業(yè)管理局分片管理的體制。
二、改革探索時期的電力管理體制(1979-1997年)
從1978年黨的十一屆三中全會以后，中國的電力工業(yè)體制進(jìn)入了改革探索時期。在此期間中央電力管理部門又經(jīng)過四次變更，即第二次成立電力工業(yè)部，第二次成立水利電力部，成立能源部，最后第三次成立電力工業(yè)部。在電力工業(yè)管理體制改革方面，曾研究過全面包干經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，簡政放權(quán)、自負(fù)盈虧、以電養(yǎng)電等方案，最后成立了華能集團(tuán)公司及各大區(qū)的電力集團(tuán)公司，這一時期的電力改革朝著國務(wù)院提出的“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的電力體制改革原則進(jìn)行。
1、第二次成立電力工業(yè)部(1979-1982年)1979年2月，國務(wù)院決定撤銷水利電力部，成立電力工業(yè)部和水利部，這是我國第二次成立電力工業(yè)部。1979年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)電力工業(yè)部關(guān)于貫徹執(zhí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”方針的實施方案。文件中明確指出：“電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的先行官。當(dāng)前由于缺電，影響全國20%左右的工業(yè)生產(chǎn)能力發(fā)揮不出來。在今后一個時期，電力工業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，也是調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)中要發(fā)展的重點部門，各省、市、自治區(qū)和各部門都要關(guān)心和支持電力工業(yè)的發(fā)展，千方百計把電搞上去。電力工業(yè)是建立在現(xiàn)代化技術(shù)基礎(chǔ)上的大生產(chǎn)，必須實行高度的集中統(tǒng)一管理。跨省(區(qū))的和一個省范圍內(nèi)的電網(wǎng)，由電力工業(yè)部統(tǒng)一管理;電力供應(yīng)由國家統(tǒng)一分配。電力工業(yè)部要在有關(guān)省、市、自治區(qū)協(xié)助和支持下，把所有電網(wǎng)管好。”
根據(jù)國務(wù)院批示，1979年12月電力工業(yè)部決定成立華北電業(yè)管理局和西北電業(yè)管理局。華北電業(yè)管理局除直接管理北京電力外，下轄天津、河北省電力局(直接管理冀南電網(wǎng))和山西電力工業(yè)局;西北電業(yè)管理局除直接管理陜西電力外、下轄甘肅、青海、寧夏電力工業(yè)局;1980年3月成立華中電業(yè)管理局，下轄河南、江西、湖南和湖北電力工業(yè)局;1981年5月成立西南電業(yè)管理局，除直接管理四川省電力外，并下轄云南和貴州電力工業(yè)局。接著又于1981年12月把山東省電力工業(yè)局劃歸電力工業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)，原已成立的華東電業(yè)管理局和東北電業(yè)管理局繼續(xù)保留。這樣到1981年底六個大區(qū)電業(yè)管理局都已成立，只有福建、新疆、廣東、廣西、內(nèi)蒙古和西藏等六個省區(qū)電力工業(yè)仍歸各省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。電力工業(yè)部成立后，經(jīng)過兩年多的努力，又把全國主要電網(wǎng)、主要省(市、自治區(qū))統(tǒng)一管起來了。
2、第二次成立水利電力部(1982-1988年)1982年3月，五屆四次全國人民代表大會再次將水利、電力兩部合并成立水利電力部。這次合并之后，吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，繼續(xù)沿著電力工業(yè)集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。1983年1月，決定將福建和新疆電力局劃歸水利電力部管理，分別成立福建省電力工業(yè)局和新疆維吾爾自治區(qū)電力工業(yè)局。1984年9月，廣西壯族自治區(qū)電力工業(yè)劃歸水利電力部管理。1984年12月水利電力部決定成立華南電網(wǎng)辦公室，準(zhǔn)備把云南、貴州、廣西和廣東電網(wǎng)連接起來，充分利用西部豐富的水能資源，實現(xiàn)“西電東送”，以緩解兩廣缺電局面，這一舉措為日后發(fā)展南方電網(wǎng)和大規(guī)模“西電東送”奠定了基礎(chǔ)。從“文化大革命”時期下放電力工業(yè)之后，自1975年中央決定實行以水利電力部為主的電力工業(yè)管理體制，前后花了十年時間，又一次形成以中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)、以部為主、按大區(qū)電業(yè)管理局分片管理的電力工業(yè)管理新體制。到1985年止，全國只有廣東、內(nèi)蒙古和西藏三個省區(qū)的電力工業(yè)仍實行以地方為主管理。后來成立的海南省，以地方為主管理的電力工業(yè)增加到四個省區(qū)。
在水利電力部后期，電力工業(yè)管理體制又有一些變化，主要是電業(yè)管理所在省，原來只有華中電業(yè)管理局所在的湖北省成立了電力工業(yè)局，1988年在東北和西北電業(yè)管理局內(nèi)成立了遼寧和陜西電力工業(yè)局，在華東電業(yè)管理局轄區(qū)內(nèi)成立上海市電力工業(yè)局，至此，只有華北電業(yè)管理局沒有在所在地北京成立電力工業(yè)局。另一個變化是在1987年至1988年期間逐步將西南電業(yè)管理局改制為四川、云南、貴州三省電力工業(yè)局，撤銷西南電業(yè)管理局，三省電力工業(yè)局直接由水利電力部領(lǐng)導(dǎo)。
1986年5月國務(wù)院召開的會議研究電力工業(yè)體制改革問題，6月電力體制改革小組提出了《加快電力工業(yè)發(fā)展的改革方案(草案)》的報告，提出了五項改革措施和五項政策。1987年9月14日，時任副總理李鵬提出了電力工業(yè)體制改革的原則是：“ 政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和因地制宜的方針。在此之前，水利電力部曾提出全面包干的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，簡政放權(quán)以及自負(fù)盈虧、以電養(yǎng)電的建議。1988年7月1日起進(jìn)行華東電網(wǎng)體制改革試點，分別成立華東電力聯(lián)合公司和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省電力公司，同時保留華東電業(yè)管理局和省(市)電力工業(yè)局名稱，實行雙軌制運(yùn)行，以創(chuàng)造條件實現(xiàn)政企分開。
為了增強(qiáng)電力局自我發(fā)展能力，打破計劃經(jīng)濟(jì)對電力局的束縛，改變電價數(shù)年不變的怪現(xiàn)象，1989年我曾發(fā)表了《電力呼喚價值規(guī)律》和為了推動投資多元化1990年曾發(fā)表了《股份制是發(fā)展電力的最佳選擇》兩篇比較有影響力的文章。
電力工業(yè)體制改革和電力工業(yè)的發(fā)展，需要有相應(yīng)的電力投資體制改革相配套，在這段時間里，電力建設(shè)投資體制最大的變化是由撥款改為貸款;由于電價嚴(yán)重偏低，為了解決電力投資不足，主要采取了建立電力建設(shè)基金、賣用電權(quán)和集資辦電等辦法。改變“廠開口子花錢”的重點管理方式，在電力建設(shè)中開展了降低造價，縮短建設(shè)周期;基本建設(shè)項目投資包干責(zé)任制和招投標(biāo)制度。為彌補(bǔ)投資不足，電力工業(yè)還率先利用外資，成立華能國際電力開發(fā)公司;發(fā)行電力建設(shè)債券和適當(dāng)提高電力折舊。這些措施打破了獨(dú)家辦電的局面，出現(xiàn)了多渠道、多元化投資辦電的局面，加快了電力工業(yè)的發(fā)展。
